摘要：财产申报制度是世界各国公认的重要反腐败的“阳光立法”，对反腐败具有重要意义，可我国财产申报制度存在很大的缺陷，财产申报制度在我国实际上流于形式。本文紧紧围绕国内外财产申报制度建立的概况及对反腐败的重要意义、我国财产申报制度存在的缺陷、制定我国财产申报法以完善财产申报制度的设想、财产申报制度与法律的协调监督四大主题，回答了我国“为什么要建立和完善财产申报制度”、“怎么样建立和完善财产申报制度”的核心问题，以期对我国财产申报制度的建立和完善起到参考作用，为我国制度反腐略尽薄力。

　　关键词：财产申报法律研究

　　一、财产申报制度概述

　　（一）、国内外财产申报制度建立概况

　　财产申报制度是为了预防和惩治腐败的需要，要求具有一定职位的领导干部在任职之初、任职期间的某些固定时期以及离职以后的一定期限内，申报属于自己以及与其共同生活之亲属的财产状况的一项法律制度。

　　早在1776年瑞典就开放了政府记录，公民不仅有权查询政府的公务执行情况，同时还可以查阅官员甚至首相的财产与纳税情况，这类似于现代财产申报等财务公开制度。随后，各国纷纷制定出类似的规定，1883年英国议会通过了《净化选举，防止腐败法》，这是世界上第一部有关财产申报的法律①。到现在，许多国家已经形成了完善的有关财产申报的法律体系，如美国有《政府道德法》、《政府改革法》、《廉政法》、《信息披露法》。

　　我国早在1994年，第八届全国人大常委会就将《财产申报法》正式列入立法规划，但是后来没有形成正式的法律。在1995年5月25日，由中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布了《关于党政机关县处级以上领导干部收入申报的规定》（中办发[1995]8号）（文章以下简称《规定》），在我国初步确立了国家工作人员的财产申报制度。2001年6月15日，中共中央纪律检查委员会、中共中央组织部又联合发布了《关于省部级现职领导干部报告家庭财产的规定（试行）》。在这部规定中弥补了前部规定的部分不足，取得了一定的进步。

　　（二）、财产申报制度对反腐败的重要意义

　　摄取非法经济利益是绝大多数腐败官员的主要目的，而财产申报制度通常要求具有一定职位的领导干部在任职之初、任职期间的某些固定时期以及离职以后的一定期限内，申报属于自己以及与其共同生活之亲属的财产，最大限度地压缩了腐败官员摄取非法经济利益的空间，在防止、抑制以及打击腐败方面起到的积极作用尤为突出，是反腐倡廉最为根本的制度，对反腐败具有重要意义。

　　第一，可以更加全面地反映申报人任职期间的经济状况特别是其任职以来的财产增量情况，有助于有关部门更好地掌握更完整的信息资料，作为监督审查其廉政情况的重要依据。当其财产有明显的变动特别是与其收入不相符合时，有关部门即可以而且应该予以查究。

　　第二，可以保护官员的合法财产，维护原本就拥有大宗财产的官员的声誉。因为某些官员在任职之前就可能具有大量财富，财产的申报使他可以免去“当官发财”的嫌疑，得到公平的对待，维护其良好声誉。

　　第三，可以给官员一个无形的压力，因为在其任职期间的任何一宗财产的变化都可能会给其带来某些不希望产生的后果。

　　第四，履行国际义务，彰显国家形象。经十届全国人大常委会第十八次会议表决通过的《联合国反腐败公约》于2005年10月27日对我国正式生效。公约第一章第七条第五款规定“各缔约国均应当根据本国法律的基本原则，酌情努力制定措施和建立制度，要求公职人员特别就可能与其公职人员的职能发生利益冲突的职务外活动、任职、投资、资产以及贵重馈赠或者重大利益向有关机关申报”，这实际上就是要缔约国建立财产申报等制度。

　　二、我国财产申报制度存在的缺陷

　　我国现有财产申报制度以1995年中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布的《规定》为主体，依据《规定》的标题及具体规定，我国现在实行的实际上是一种被称为领导干部的收入申报制度，不是严格意义的财产申报制度。从收入申报制度实行以来的情况看，这项制度实际上并没有能够在反腐斗争中起到应有的效果。因其存在以下主要缺陷：

　　第一、申报主体范围过窄。《规定》确定的申报主体范围不仅未与《刑法》第395条规定的“国家工作人员巨额财产来源不明罪”的犯罪主体范围不一致，也未涉及许多“位不高权重”的公职人员，适用面过小，达不到期反腐目的。

　　第二、仅以申报人收入为申报对象，范围过窄，不具反腐意义。首先，“阳光”法案即财产申报制度强调的是“财产”而不是“收入”，尽管收入是财产的前提，但财产并不完全包括收入，财产的来源还包括合法的继承、赠予甚至可能包括那些不合法的贪污、受贿等所获得的财产。收入申报只反映一个领导干部在其任职期间的收入情况，财产申报能反映财产增量情况，而财产申报制度就是要将官员在其任职期间的财产增量与其已有的财产、合法收入相对照，以判断其是否有腐败行为。其次，从一般的逻辑可以发现，在收入申报时，任何一个领导干部都不可能申报其非法收入甚至是灰色收入，否则的话就等于是“投案自首”，这与通过领导干部的收入公开化，从而发现其不当收入并据此而采取必要措施的反腐目的背道而驰。再次，《规定》的收入申报仅限个人，未涉及家庭财产。最后，这个制度所界定的“收入”实际上并没有申报的必要，因为这个范围的任何一项收入，从理论上以及程序上都是可以做到有案可查因而事实上也是公开的。所以，对于反腐败斗争来说，需要申报者申报的应该是财产而不只是收入，只有财产申报才具有真正的反腐败意义。

　　第三、《规定》仅仅规定日常申报，而通观国外同类立法，国家公职人员的财产一般设有初任申报、日常申报、离职申报三种制度。这样不能将申报主体的财产状况始终置于监管之下，日常申报就成了摆设。

　　第四、人事部门作登记机关，层级及职权有限，无管理监督职能，申报不公开，公众没有知情权，缺少外部监督，发挥不了“阳光”法案的效能。

　　第五、法律效力层次底、处罚力度底、没有财产申报法、形不成威慑。《规定》只是一个规范性文件，且对违反者只是轻微的党政纪律处分，也未与其它法律相协调，威慑力度可想而知。

　　第六、我国的收入申报制度实际上措施也不到位，执行也不力，流于形式②。

　　出于上述未真正建立起财产申报制度的考虑，为加大制度反腐的力度，中共中央纪律检查委员会、中共中央组织部于2001年6月15日联合发布了《关于省部级现职领导干部报告家庭财产的规定（试行）》。可以认为，这项规定尽管比上述收入申报制度更进了一步，但在关于应申报的家庭财产范围、申报程序以及适用对象方面，还有许多需要完善的地方。最大的局限性在于这个规定只是个党纪而不是国法，不具有法律意义。但可供立法机关进一步总结经验，以制定并实行适合我国国情的领导干部财产申报制度。

　　三、制定我国财产申报法以完善我国财产申报制度的设想

　　财产申报制度的建立和完善的核心问题就是要有一部好的财产申报法，这是制度反腐、充分发挥财产申报制度反腐效力及“依法冶国”方略的需要，制定我国财产申报法应考虑如下内容。

　　（一）财产申报的主体

　　1.财产申报的主体应循序渐进的扩大

　　我国建立财产申报制度的初衷是打击腐败分子，在确定财产申报的主体时应考虑到能有效的打击腐败犯罪分子、与其它法律相协调、我国的实际情况、外国有关经验。综合以上因素，财产申报的主体当前除按《规定》第2条所规定的各级党的机关、人大机关、行政机关、政府机关、审判机关、检察机关的县（处）级以上（含县、处级）领导干部以及国有大中型企业的负责人外，还应包括“位不高权也重”法官、检察官、公安、税务、工商、海关等特殊职业或部门的工作人员以及乡(镇)党委书记、乡(镇)长甚至村级主要负责人。还应授权地方立法机构适应贪污贿赂犯罪出现的新情况及地方实际依我国刑法第93条规定的国家工作人员的范围适当扩大实用范围。这一方面避免了财产申报人员过多，保证了效率，另一方面又可以有效的对各级、各地、各行主管官员进行监管，兼顾了公平、地方、行业主管实际，可以说是公平与效率的统一、灵活性与原则性的统一。

　　2.财产申报的主体还包括上述人员的配偶和子女。

　　这样可以预防有些腐败分子转移财产，还能够最大限度的反映官员的廉政程度。在外国，把有关人员的家属作为财产申报的主体早有立法先例。如巴基斯坦和美国。

　　（二）财产申报的范围

　　财产申报的一个重要作用就是动态全面地反映申报人的财产变化，即财产数额增加和减少的情况。从外国有关财产申报范围来看，其宽窄程度各不相同③。我国出台新的财产申报法的时候应考虑把财产申报的范围相对《规定》作适当扩大，至少应包含以下方面：（1）收入，具体包括《规定》中所列的各项收入以外，还应包括受馈赠、继承和其他的收入；（2）动产，包括银行存款、积蓄价值在1000元以上的生活用品、电器设备、股票、证券；（3）不动产，包括房屋及其他的固定设施；（4）债务，包括5000元以上的私人债务和银行债务，把债务列入申报范围，一是因为在有些地方的官员拖欠银行或其他债权人的债务不还；二是因为债务的变动可以直接反映申报人的财产变动的情况；（5）5000元以上的支出，包括旅行或其他消费。

　　（三）财产申报的时限和申报的种类

　　财产申报的时限，应将任职期间内作为基本期间。另外随着腐败案件出现的新情况、新特点，有些官员进行腐败活动，不是在职而是在他离职后再获得好处，所以，有必要对有关离职人员在其离职后的财产状况进行监督，这样可以有效地打击腐败分子。因此，我国财产申报的种类应包括以下4种：

　　1、初任申报：财产申报人员及其配偶和子女应在其任职后60天内按规定进行财产申报。

　　2.在职申报：又称日常申报。考虑与《规定》协调，申报人员必须在规定的日期内每年向有关机关进行财产申报，具体日期可在每年的7月1日至20日申报本年度上半年的收入，次年1月1日至20日申报前一年度下半年的收入。实际上每年必须申报两次。

　　3.离职申报：财产申报主体在离职前30天内必须向有关机关进行财产申报。

　　4.离职后申报：申报主体必须在离职后3年内向有关机关进行财产申报，这主要是为了防止事后受贿。

　　（四）财产申报受理的登记机构

　　各国受理财产申报的机构并不相同：新加坡是内阁廉政署；泰国是反贪委员会；墨西哥为联邦监察总署；美国为政府道德署。在我国，根据现行《规定》的规定，受理财产申报的机构为各人事机关。但财产申报的本质是通过使财产透明化来有效的预防和打击腐败犯罪，而这已经超出了人事部门的职能。因此，接受财产申报的机关应具有能有效地打击腐败分子、具有法律监督的法定权力、能有效避免内部监督的弊端的特点。结合我国的国家机构设置，在全国人民代表大会及地方各级人民代表大会设立一个廉政机构来接受有关人员的财产申报是比较合理的，这样一方面可以使人大能更好的行使法律监督权，另一方面可以把干部的任免、处分与财产申报结合起来，可以更好地达到财产申报的目的。

　　（五）财产申报的原则

　　我国现行《规定》未规定财产申报的原则。在我国理论界，有学者提出了财产申报四原则，即“自觉原则”、“强制原则”、“实事求是原则”、“保密原则”④。确定财产申报原则结合反腐需要至少应该包括以下三原则：

　　1.强制申报原则。符合条件的有关人员必须在指定的时期内作好财产申报。对于无正当理由逾期不申报和拒绝申报的要追究法律责任。这是一种法律性的义务，它只能是强制性的。

　　2.如实申报原则。有关申报人员必须实事求是的申报个人财产，不隐瞒、不谎报、不假报。

　　3.公开原则。财产申报法具有阳光法之称，它赋予的是全国人民的最大的知情权和政府有关官员的最少的隐私权。受理申报的机关必须及时地把申报者的财产数额以一定形式公开，接受人民的监督。否则就失去了它存在的价值。具体公开形式可循序渐进，可先向各级人大常委会、司法机关、行政监察机关、中共中央纪律检查委员会公开，再依国情发展实现最终向人民大众公开。

　　（六）法律责任

　　《规定》对于不申报的法律责任有责令申报、改正，并视情节轻重批评、教育和给予党纪政纪处分的条款。因此，不进行申报的法律责任只限于纪律处分，过于宽松。要求不申报或不如实申报的有关人员负行政责任是完全必要的，但只有行政责任却是远远不够的。过于“宽松”的责任很容易使申报人员存在侥幸心理，不利于打击腐败分子。在美国，对不进行财产申报和不如实进行申报的人员处罚非常严厉。轻的可判1万美元的罚款，重的最高可判处25万美元以下的罚款或5年以下的监禁。我国可设定以下的法律责任：

　　1.行政责任。对于没有正当理由不按时申报的，应当责令其申报，如能如实申报的，给予党纪政纪处分。

　　2.刑事责任。对于拒不进行财产申报的人员，以及申报不实且财产差额在1万元以上的，应当依法追究刑事责任。

　　四、财产申报制度与法律的协调、监督

　　财产申报制度只有与相关法律相协调、相辅相成，形成完备的法律体系，才能形成完整的财产申报制度

　　（一）财产申报制度与刑法的协调

　　1.对按财产申报制度进行申报，经审查其财产或支出符合刑法第395条之规定的，完全可按刑法第395条处理，但该条定罪的数额高达10万元，设置的法定刑又只有5年以下有期徒刑或拘役，追究刑事责任的“高数额”和较轻的惩罚反成贪官避难所，在一定程度上会影响打击犯罪分子的功能。因此，有必要修改刑法第395条，使罪刑相适应，适当提高该条刑律的法定刑和降低追究刑事责任的数额标准，可考虑与贪污罪、挪用公款罪相当，罪名名称建议与国际接轨按《联合国反腐败公约》第三章第二十条的要意定为资产非法增加罪。

　　2.设立财产申报不实罪。财产申报制度是一项重要的反腐败的措施，设立财产申报不实罪可以和其他的贪污贿赂罪形成一个严密而合理的刑罚体系，可以更有效地打击腐败分子，可以预防和减少腐败犯罪的发生，可以发挥刑罚的威慑功能使财产申报制度落到实处，“规定该行为是应受刑罚惩罚的行为，并具体列出各种犯罪应受的惩罚，无异于给社会提供了一份犯罪的清单与犯罪代价表”⑤。财产申报不实罪和其他的贪污贿赂罪的侧重点应不同，对如实申报财产，符合巨额财产来源不明罪的，按该罪的有关规定定罪处罚；对于申报不实的，包括过多申报自己的财产和过少申报，差额在1万元以上的，以及拒不进行财产申报的，我们可以设立财产申报不实罪来追究申报人的刑事责任，其法定刑的设置可与贪污罪相当。

　　（二）财产申报制度与《公务员法》的协调

　　1993年8月14日国务院第25号令颁布的《公务员暂行条例》及2005年4月27日国家主席第35号令颁布的《公务员法》都未涉及国家公务员财产申报，只是笼统地提及国家公务员在离任时必要时应接受财产审计。因此，有必要对《国家公务员法》作相应的修改，增加有关财产申报的内容。具体如下：（1）在第2章“条件、义务与权利”第12条增加一款，明文规定公务员有如实进行财产申报的义务。（2）在第9章“惩戒”第53条中增加一款，规定公务员在财产申报时不得虚报财产；（3）在第十七章第101条中增加一款，对财产申报不实，尚未构成犯罪的，应予以辞退。

　　（三）财产申报制度与党的政策的协调

　　由于我国的执政党是中国共产党，相关法律也将“党管干部”的原则用法律形式确立了下来，所以财产申报制度离不开党的各项政策的指导，财产申报制度与党的相关政策的协调尤为重要。2002年7月23日颁布实施的《党政领导干部选拔任用工作条例》也未涉及财产申报。在新的财产申报制度实施后，以上条例、《关于省部级现职领导干部报告家庭财产的规定（试行）》及其它党的相关政策也要作必要的修改，或提前作修改为财产申报法的出台作铺垫，把财产申报与干部的提拔任用结合起来，相互协调。有关人员财产申报的记录，应是组织人事部门任用、提拔干部的一个重要依据。

　　（四）、财产申报制度的执行监督

　　印度是世界上制定打击预防腐败制度最为细密和周到的国家之一，但却是腐败问题比较严重的国家。按照2005年国际公布的廉洁指数排名为第88位⑥，表明印度严密的立法并未带来理想的廉洁社会，这值得我们深思，要获得理想的法治效果，不仅要依赖于立法的严谨，更要在法的实施中倾注最大的努力，“财产申报制度不执行等于零”⑦。财产申报制度的执行监督也是财产申报制度的重要组成部份。

　　我们有必要借鉴国外其他国家的经验，除了在财产申报制度的立法中要严密周到外，还要注重监督能够保持透明，能够接受群众监督和新闻媒体单位的舆论监督，并且要在制度的执行上较真，做到“司法独立”和“有法必依、执法必严、违法必究”。如此，财产申报制度才能有望成为防腐和打击腐败的利器。

　　[注释]

　　①魏文彪：《财产申报制势在必行官员财产应该纳入申报范围》，新华网2005年02月08日10时49分01秒刊登，第1页。

　　②之所以说我国的财产申报制度流于形式，是因为我国的收入申报制度实施10年多来，无一贪官是由于财产申报不实而受追究，而贪污贿赂却时有发生。

　　③梁国庆主编：《国际反贪污贿赂理论与司法实践》，北京人民法院出版社2000年版，第41页。

　　④宋文斌、欧阳惠方：《国家公职人员财产申报制度初探》，《刑事法杂志》1995年版第4期，第27页。

　　⑤邱兴隆、许章润主编：《刑罚学》，中国政法大学出版社1999年版，第80页。

　　⑥《2005国家（地区）廉洁指数排名榜》，新浪网http://blog.sina.com.cn/u/4566720f010000b6,2005年10月20日刊登，第1页。

　　⑦李允峰：《财产申报制度不执行等于零》，网易财经网转载自《证券时报》，2005年04月28日06时59分59秒刊登，第1页。

　　[参考书目]

　　①梁国庆主编：《国际反贪污贿赂理论与司法实践》，北京人民法院出版社2000年版。

　　②桑玉成：《论“财产申报制度”及其对于反腐败的意义》，安徽国税网2005年07月04日16时29分48秒刊登。

　　③宋文斌、欧阳惠方：《国家公职人员财产申报制度初探》，《刑事法杂志》1995年版第4期。

　　④沈宗灵主编：《法学基础理论》，北京大学出版社1996版。

　　⑤魏文彪：《财产申报制势在必行官员财产应该纳入申报范围》，新华网2005年02月08日1时49分01秒刊登。

　　⑥槐淮：《国外反腐败主要做法评鉴》，中国金融网2006年02月06日12时24分00秒刊登。